A Kúria
mint felülvizsgálati bíróság
ítélete
Az ügy száma: Kfv.II.37.836/2015/6.
A tanács tagjai: . Tóth Kincső a tanács elnöke
. Rothermel Erika előadó bíró
. Buzinkay Zoltán bíró
A felperes: Felperes
(felperes címe)
A felperes képviselője: . Dr. Szilágyi István ügyvéd
(cím)
Az alperes: Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat
Országos Tisztifőorvosi Hivatala
(1097 Budapest, Gyáli út 2-6.)
Az alperes képviselője: Márton és Társa Ügyvédi Iroda
. Nemes Dénes ügyvéd
(cím)
A per tárgya: egészségügyi igazgatási ügy
A felülvizsgálati kérelmet benyújtó fél: alperes
A felülvizsgálni kért jogerős határozat:ővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság
9.K.33.510/2014/14.
Rendelkező rész
A Kúria a Fővárosi Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság 9.K.33.510/2014/14. számú ítéletét hatályában fenntartja.
Kötelezi az alperest, hogy 15 napon belül fizessen meg a felperesnek 40.000 (negyvenezer) forint felülvizsgálati eljárási költséget.
A 70.000 (hetvenezer) forint felülvizsgálati illetéket az állam viseli.
Az ítélet ellen további felülvizsgálatnak helye nincs.
Indokolás
A felülvizsgálat alapjául szolgáló tényállás
[1] Az alperes a 2013. január 2. napján kelt IF-2356-2/2012. számú határozatával – hivatalból indult eljárásban – a felperesi egészségügyi szolgáltató járóbeteg-szakellátási kapacitásaihoz tartozó ellátási területet a határozat 1. számú mellékletében foglaltak szerint, az ott felsorolt településekre, körzetekre kiterjedően állapította meg, 2013. január 21-i hatállyal. Egyidejűleg a Szolgáltató 0800 szakmakódú bőr- és nemibeteg ellátás szakmán belül, az 1800 szakmakódú pszichiátriai szakmán belül, az 1900 szakmakódú tüdőgyógyászat szakmán belül történő egyes gondozási jellegű gyógyító tevékenységre, mit speciális ellátási formára 2013. január 21-i hatállyal a 2. számú mellékletben felsorolt településekre, körzetekre kiterjedő ellátási területet állapított meg. Kiemelte továbbá, hogy a felperes a határozattal megállapított ellátási területen köteles területi szakellátási kötelezettséget biztosítani. Rögzítette, hogy a határozat jogerőre emelkedésével intézkedik a szolgáltató fenti, járóbeteg-szakellátási kapacitásaihoz tartozó ellátási területeinek hatósági nyilvántartásba vételéről. Döntésének indokolásában az alperes az egészségügyi ellátó rendszer fejlesztéséről szóló 2006. évi CXXXII. törvény (a továbbiakban: Eftv.) 4/A.§ (5) bekezdésére, 5/A.§ (1)-(3) és (5), (7) és (9) bekezdéseire, az Eftv. végrehajtásáról szóló 337/2008. (XII.30.) Kormányrendelet (a továbbiakban: Vhr.) 5/A.§ (2)-(3a) bekezdéseire és 4. számú mellékletére, valamint a megyei önkormányzatok konszolidációjáról, a megyei önkormányzati intézmények és a fővárosi önkormányzat egyes egészségügyi intézményeinek átvételéről szóló 2011. évi CLIV. törvény (a továbbiakban: Mötv.) 7.§ (4) és (6) bekezdéseire hivatkozott. Hangsúlyozta, hogy a szolgáltató járóbeteg-szakellátási kapacitásaihoz tartozó ellátási terület megállapítása tárgyában 2010. óta nem került sor jogerős érdemi döntés meghozatalára. Figyelemmel arra, hogy az ellátási területet a Mötv. 7.§ (4) bekezdése értelmében hivatalból kell megállapítani, a Mötv. 7.§ (6) bekezdésében írtak szerint megkereste az Országos Egészségbiztosítási Pénztárat (a továbbiakban: OEP) a döntés meghozatalához szükséges betegellátási adatok biztosítása érdekében. Rögzítette, hogy az OEP által 2012. augusztus 9-én megküldött, hatóság rendelkezésére álló adatok alapján az ellátási terület meghatározásakor figyelembe vette a Szolgáltatónak a határozat 3-4. oldalain található táblázatban foglalt járóbeteg-szakellátási kapacitásait, melyekhez tartozó ellátási terület elsősorban az egyes települések és a felperes közötti közlekedési lehetőségek, illetve elérhetőség vizsgálata alapján került megállapításra. Hangsúlyozta, hogy a Mötv. 7.§ (4) bekezdése alapján beszerezte a Kormány által kijelölt szerv a Gyógyszerészeti Egészségügyi Minőségi és Szervezetfejlesztési Intézet (a továbbiakban: GYEMSZI) véleményét. Megállapította továbbá, hogy a felperes bőr- és nemibeteg ellátási, pszichiátriai, tüdőgyógyászati gondozási tevékenysége a Vhr. 5/A.§ (2) bekezdés g) pontja szerint speciális gyógyító eljárás azzal, hogy a járóbeteg szakellátáson belül kizárólag az elhúzódó kezelést igénylő betegek ellátását, gondozását végzi. Rögzítette, hogy az egészségügyi szolgáltatók és működési engedélyük nyilvántartásáról, valamint az egészségügyi szakmai helyzetéről szóló 2/2004. (…17.) EüM rendelet (a továbbiakban: EüM r.) 2. számú mellékletének 2012. június 1-jén hatályba lépett módosításával meghatározott új szakmakódokat és szakmai megnevezéseket alkalmazta.
A kereseti kérelem és az alperesi ellenkérelem
[2] A felperes keresetében az alperesi határozat megsemmisítését kérte, állította, hogy a határozat súlyosan jogsértő, mert az alperes az eljárás során őt nem vonta be az érdemi döntésfolyamatba, nem a valós létszámokkal dolgozott, továbbá kellően nem indokolt döntést hozott.
[3] Az alperes ellenkérelmében a kereset elutasítását kérte és fenntartotta a határozatának indokolásában foglalt érveket.
Az elsőfokú ítélet
[4] Az elsőfokú bíróság az alperes határozatát hatályon kívül helyezte és az alperest új eljárásra kötelezte. Álláspontja szerint nem volt helytálló az a felperesi hivatkozás, hogy az alperes őt az eljárásba nem vonta be, tekintettel arra, hogy felperes nem volt elzárva az iratbetekintéstől és a nyilatkozattételtől, mellyel azonban nem élt.
Az elsőfokú bíróság megalapozottnak találta a felperes létszámadatokkal összefüggő tényállás felderítési kötelezettsége megsértésével kapcsolatos kifogásait, mivel nem azonosítható, hogy a határozat 3. és 4. oldalán található táblázatban leírt számok pontosan milyen adatokon alapulnak és milyen kiválasztási szempontok alapján kerültek rögzítésre. Az sem derül ki a határozatból, hogy a budapesti lakosokat, illetve a vidéki városok, falvak lakosait milyen létszámarányban, mely csoportosítás/megoszlás szerint vette számításba az alperes.
[5] Az addiktológiai szakmával kapcsolatban az elsőfokú bíróság az alperes álláspontját osztotta, mivel az EüM r. alapján megállapítható, hogy az addiktológia szakmán belül nem volt külön gondozói tevékenységre kapacitás megjelölve, ily módon külön gondozásról nem is kellett az alperesnek rendelkeznie, az az adott szakellátás részeként működik, és a határozathoz csatolt 1. számú melléklet 4. oldalának közepén feltüntetésre is került.
[6] A szakellátói intézmény időbeli elérhetőségével kapcsolatban a bíróság az Eftv. 4/A.§ (5) bekezdése alapján a diabetológiai szakmában felhozott kifogás kapcsán az ellátási területhez sorolt gyáli kistérség települései tekintetében megállapította, hogy az alperes által is ismertetett térségi megosztottság különösen alkalmas arra, hogy a korábban kialakult betegutakat felborítsa és az ellátottakat hátrányos helyzetbe hozza. A bíróság szerint is aggályos az, hogy az új egészségügyi térséghatárok nem követik a régi megye és régióhatárokat, mely a betegutakat a térségi ellátás-szervezés elveivel ellentétes irányúan befolyásolja, ezért a járóbeteg-ellátási területeket az érvényes fekvőbeteg-ellátási területekkel szükséges szinkronba hozni. Az elsőfokú bíróság hivatkozva az Eftv. 5/A.§ (1) bekezdésére és a Mötv. 7.§ (4) bekezdésére kifejtette, hogy ezen követendő véleményekkel ellentétben az alperesi döntés kifejezetten rögzíti, hogy csak a korábbi közép-magyarországi régió közigazgatási területét vette figyelembe a döntés meghozatala során, mert ez volt az országos nyilvántartásból hiányzó terület, ily módon pedig eltér az azonos szakmákban fekvőbeteg-ellátást és a járóbeteg szakellátást nyújtó szolgáltató. Az elsőfokú bíróság a labordiagnosztika kötelező ellátási terület, illetőleg a szakambulancia és szakrendelő vonatkozásában kifejtettek alapján azt az álláspontot foglalta el, hogy erre nézve a határozatból nem tűnik ki a döntés meghozatala során milyen szempontok értékelésére került sor. A lényegesnek értékelt körülmények, illetve a konkrét értékelési tevékenység bemutatása nélkül a határozat nem alkalmas arra, hogy kielégítse a mérlegelési jogkörben hozott határozatokkal szemben támasztott követelményeket. Az elsőfokú bíróság utalt arra, hogy az alperes a tárgyaláson is nyilatkozott arról, hogy új eljárást kíván lefolytatni és ennek eredményéről a bíróságot tájékoztatja, azonban erre az ítélethozatalig nem került sor.
A bíróság egyetértett a felperessel abban is, hogy a határozatban foglalt szabályozás, mely a … kerület lakosait irányítószámuk alapján rendeli különböző egészségügyi szolgáltató ellátása alá, alkalmas arra, hogy az adott területi lakosok egészségügyi ellátáshoz jutásának során az esélyegyenlőség elvének megsértését előidézze. Az Eftv. 5/A.§ (2) bekezdésének sérelmét is megállapította a bíróság, figyelemmel arra, hogy az irányítószámok által történő meghatározás nem felel meg azon követelménynek, hogy a határozatnak a település érintett része közterületek általi lehatárolásának pontos meghatározásával kell kijelölnie az adott ellátási területet.
[7] Az új eljárásra adott iránymutatásában az elsőfokú bíróság előírta az alperes számára, hogy vegye figyelembe az ítéletben foglalt szempontokat, és új döntést hozzon az ellátási terület megállapítása tárgyában, fordítson figyelmet különösen arra, hogy az általa beszerzett és felhasznált adatok és iratok az iratanyagban benne legyenek, illetve nyomon követhető legyen a mérlegelési szempontok felsorolásán túlmenően a konkrét mérlegelési tevékenység is. Az alperesi határozatnak magában kell foglalnia mindazokat a tényeket és körülményeket, amelyek alapján a döntés megalapozottsága, illetve jogszerűsége alátámasztható.
A felülvizsgálati kérelem és ellenkérelem
[8] A jogerős ítélet ellen előterjesztett felülvizsgálati kérelmében az alperes az elsőfokú ítélet hatályon kívül helyezését és elsődlegesen a kereset elutasítását, másodlagosan az elsőfokú bíróság új eljárásra, és új határozat hozatalára történő utasítását kérte.
[9] Az alperes a tényállás felderítése körében előadta, hogy a KEKKH, mint a népesség nyilvántartás központi szerve, 2012. január 1-jei adatokat adott meg, ehhez képest nincs jogszabályi előírás arra, hogy a hatóság honnan szerezze be az adatokat.
[10] Az ítélet indokolására vonatkozóan az alperes kifejtette, hogy az addiktológiai szakmára vonatkozóan bár a bíróság elvileg elfogadta az alperesi álláspontot, valójában azonban etekintetben is új eljárásra utasította, holott az alperesi határozat 1. számú melléklete egyértelműen tartalmazza az addiktológiai szakmára vonatkozó ellátási területet, amely megegyezik … közigazgatási területével. A 2. számú melléklet pedig tartalmazza azoknak a gondozói szakmáknak a kapacitásaira meghatározott ellátási területeit, amelyekre az EüM r. 2012. június 1. napjától hatályba lépő módosítását megelőzően a külön szakmakódú gondozói szakmákra létesített kapacitás, mely mellesleg a szakmakódok változásával meg is szűnt. Az alperes hangsúlyozta, hogy az addiktológiai szakmán belül sosem létezett gondozói tevékenység, ezért nem is volt szükség külön ilyen jellegű kapacitás megállapítására.
[11] Az Eftv. 4/A.§ (5) bekezdésére, valamint az Eftv. 1.§ (2) bekezdés k) pontjára való hivatkozással az alperes kifejtette, hogy a határozat maradéktalanul megfelel a meghozatalakor hatályos anyagi jogi szabályoknak, így a felperes ellátási területe, a belgyógyászat, sebészet, nőgyógyászat szakmában Budapest … kerületére terjed ki. A felperes a gyermekgyógyászat szakmában azért nem rendelkezik ellátási területtel, mert arra nincs kapacitása.
[12] Az alperes álláspontja szerint a jogerős ítélet 9. oldalában foglalt jogi érvelés ellentétes az Eftv. 5/A.§ (1) bekezdésével és a Vhr. 3. számú mellékletében foglaltakkal. Az alperes hangsúlyozta, hogy a fenti tényekből és a határozat részletes indokolásából egyaránt kiderül, hogy a tényállás tisztázási kötelezettségének eleget tett.
[13] A felperes felülvizsgálati ellenkérelmében a jogerős ítélet hatályában fenntartását kérte. A lakosság létszám- és korösszetételére vonatkozóan hivatkozott arra, hogy bár igaz, hogy a jogszabály nem írja elő, hogy a hatóság honnan szerzi be az adatokat, azonban azt nem teszi lehetővé, hogy nem megbízható adatokra alapozza a határozatát. Jelen esetben az alperes a lakosságszám és korösszetétele tekintetében egy 1 évvel korábbi adattal dolgozott, amely a határozat meghozatalának időpontjában már nem volt valós. Ugyanakkor egyértelmű, hogy a megfelelő adat beszerezhető lett volna, hiszen … Polgármesteri Hivatala vezet olyan nyilvántartást, ahonnan az adatok megigényelhetőek lettek volna. A felperes hivatkozott arra, hogy az alperes 134.388 főben adta meg a szabályozási területen élők számát, míg ez valójában 156.197 fő volt, így hiányzott a figyelembe vett lakossági adatokból a 2.833 14 év feletti és a teljes 14 év alatti korosztály. Álláspontja szerint ez már önmagában elegendő a határozat megsemmisítéséhez. Ugyanakkor sem a határozatból, sem az ügyiratokból nem állapítható meg, hogy a lakosságszám milyen adatokon alapul, holott a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 72.§ (1) bekezdés ea) pontja szerint ennek is ki kellene tűnni a határozatból. Ennél is súlyosabb, hogy a felperes ellátási körébe vont egyéb települések esetében még ennyire pontos adatok sem állnak rendelkezésre. A felperes kifejtette, hogy az ítéletnek a gyerekrendelésekre vonatkozó állítása helytálló, hiszen a gyermek egészségügyi ellátási területe a teljes lakosságszám alapján került megállapításra, ami nem megfelelő. Az időbeli elérhetőség vonatkozásában a felperes ismételten hivatkozott az Eftv. 4/A.§ (5) bekezdésére és arra, hogy ennek nem felel meg az, hogy … egész lakosságát a felperes ellátási körzetéhez csatolták anélkül, hogy az alperes által hivatkozott felmérések eredményét és módszertanát a határozat bemutatta volna. Az esélyegyenlőség megtartásának követelménye tekintetében a felperes csak utalt az ítélet 8. és 9. oldalán írtakra, amivel szemben az alperes semmiféle ellenérvet felhozni nem tudott.
A Kúria döntése és jogi indokai
[14] Az alperes felülvizsgálati kérelme nem alapos.
[15] A Kúria álláspontja szerint az elsőfokú bíróság helyesen megállapított tényállásból helytálló következtetésre jutott a közigazgatási határozatok jogszerűségével kapcsolatban, döntésével és indokaival a felülvizsgálati bíróság egyetért.
[16] A Kúria a felülvizsgálati kérelemben foglaltakra tekintettel az alábbiakra mutat rá.
Az elsőfokú bíróság a felperes kereseti kérelme folytán az alperes által meghozott határozat törvényességéről annak tartalma alapján tudott véleményt mondani, a kizárólag peres eljárásban (ellenkérelme körében) előadott érvek relevanciával nem bírhattak.
[17] Az alperes tévesen abból indult ki, hogy az elsőfokú bíróság az alperesi határozatot érdemben vizsgálta. Ezzel szemben az elsőfokú bíróság nem hagyott kétséget afelől, hogy azért helyezte hatályon kívül az alperes határozatát, mert azt állapította meg, hogy az kellően nem indokolt, mivel a határozatból nem derül ki, hogy az alperes milyen tényekre alapította határozatát és azok a tények mennyiben bizonyítottak. Az elsőfokú bíróság rendre nevesítette a határozat hiányosságait, így például kifogásolta, hogy nem derül ki, hogy a határozat 3. és 4. oldalán található táblázatban leírt számok pontosan milyen adatokon alapulnak és milyen kiválasztási szempontok alapján kerültek rögzítésre, illetve azt is homály fedi, hogy a budapesti lakosokat, illetve a vidéki városok, falvak lakosait milyen létszámarányban, mely csoportosítás/megoszlás szerint vette számításba az alperes. A bíróság az addiktológiai szakmával, a szakellátó intézmény időbeli elérhetőségével kapcsolatban is rámutatott a határozat hiányosságaira.
Így a megállapított tények nem kerültek alátámasztásra, a határozat indoklásából a döntést motiváló tényezők nem tűnnek ki, holott erre a hatóság a Ket. 72.§ (1) bekezdés ea), ec) ef) pontjai alapján köteles lett volna. Ebből következően a bíróság megalapozottan idézte a Pp. 339/B.§-át, amely kimondja, hogy a mérlegelési jogkörben hozott határozat akkor jogszerű, ha a közigazgatási szerv a tényállást kellő mértékben feltárta, az eljárási szabályokat betartotta, a mérlegelés szempontjai megállapíthatóak, és a határozat indokolásából a bizonyítékok mérlegelésének okszerűsége kitűnik. A Kúria egyetért azzal, hogy miután az alperes határozatából sem a határozathozatalakor értékelt adatok, sem a döntés indokai, sem a mérlegelés szempontjai nem állapíthatók meg, így nincs mód a megtett érdemi megállapítások és a mérlegelés okszerűségének vizsgálatára, miután a határozat hiányos jellege folytán nem képes alátámasztani a döntés okszerűségét és logikusságát.
Az alperes felülvizsgálati kérelmében felesleges kísérletet tett arra, hogy a homályos tényálláson alapuló döntésének indokolását kiegészítse, mivel egyfelől a tényállás ezáltal sem nyert alátámasztást, másfelől a bírósági eljárásban a határozat – különösen a felülvizsgálati szakban – ilyen jellegű, súlyú korrekciójára már nincs mód. A fentiekre tekintettel a Kúria egyetért az elsőfokú bíróságnak az új eljárásra adott iránymutatásával is. A Kúria megjegyzi, hogy ha az alperes újra határozatot hoz, annak megfelelő indokolása esetén már elvégezhető az érdemi felülvizsgálat.
[18] Minderre tekintettel a Kúria a jogerős ítéletet a Pp. 275.§ (3) bekezdése alapján hatályában fenntartotta.
Záró rész
[19] A pervesztes alperes a Pp. 270.§ (1) bekezdése folytán a felülvizsgálati eljárásban is alkalmazandó Pp. 78.§ (1) bekezdése alapján köteles a felperes jogi képviselettel felmerült felülvizsgálati eljárási költsége megfizetésére, melynek összegét a Kúria a 32/2003.(VIII.22.) IM rendelet 3.§ (3) és (5) bekezdései alapján állapította meg a felülvizsgálati eljárásban kifejtett munkára tekintettel.
[20] Az alperes személyes költségmentessége okán a tárgyi illetékfeljegyzési jog folytán le nem rótt felülvizsgálati eljárási illetéket a 6/1986. (VI.26.) IM rendelet 14.§-a alapján az állam viseli.
Budapest, 2016. június 22.
Dr. Tóth Kincső s.k. a tanács elnöke, Dr. Rothermel Erika s.k. előadó bíró, Dr. Buzinkay Zoltán s.k. bíró
